全球矿产资源本土化进程加速 中国企业应早做打算

　　今年初以来，全球资源国对关键矿产的控制力度持续加码，且节奏明显加快。仅5月份前后，印尼和澳大利亚等国家和地区就相继抛出新的限制措施，把资源博弈推向了更激烈的阶段。各国的政策已经超越了前几年的出口禁令和税收调整范围，规则正在进一步改写——有的直接掐断中间品出口，有的强制外国资本退出，还有的把原料交易收归国有。对于部分业务涉及海外矿产供应的中国企业来说，这些变化已经成为不断增加的现实风险，应引起足够重视和警惕。

政策持续收紧 手段不断翻新

　　印尼是这轮矿产资源本土化浪潮最持久的实践者。该国用阶段性的出口收紧，把加工环节和附加值强制留在国内，今年的切入点已经从原矿深入到了中间品和高纯度产品。2026年4月份，印尼政府正式实施镍中间品出口新规，对镍铁、高冰镍等产品的镍含量、杂质控制和加工工艺提出了更高标准。表面上是技术升级和环保导向，但实际效果是大量现有产能无法达标，出口通道被动收窄。企业要么追加投资升级产线，要么继续向下游延伸做到电池前驱体乃至正极材料，两者都意味着更高的资本开支和更深的本地绑定。5月份，印尼能源矿产部发布条例，将此前已多次酝酿的锡出口纯度门槛正式落地。条例规定，出口锡锭的纯度必须达到99.9%以上，低于此标准的产品一律禁止出境。这一标准直接切断了大量中低纯度锡锭的出口路径，只留下高纯锡和锡化工等精深加工产品的贸易空间。官方给出的理由是提升产业附加值、打击非法采矿，但效果很有可能是，没有高纯度精炼能力的企业和贸易商被迅速挤出，锡原料的全球流通进一步收窄。根据印尼的政策路径已经可以预测：从原矿到初加工产品，再到高纯度材料，每一两年收紧一次出口标准，企业要么不断追加本地化投资向产业链更深处延伸，要么逐步出局。

　　澳大利亚则直接对准资产所有权。今年2月份，澳大利亚外国投资审查委员会否决了一家中国背景企业在西澳金矿区镍钴项目的股权增持申请；5月份，澳大利亚财政部长依据《1975年外国收购与接管法》的审查权限，要求一家中国股东及其关联方出售其在某稀土矿项目中持有的全部股权，限期完成处置。官方声明称，该矿区邻近敏感军事设施，存在“国家安全风险”。这是近年来澳大利亚首次以国家安全为由，强制要求中资从已投产的关键矿产项目中完全退出。从年初阻止增持到5月份强制退出，澳大利亚的策略是不修改矿业法律，但在上游资产层面对外来资本进行所有权清理，在中游加工环节通过“矿产安全伙伴关系”等安排将产能导向特定国家和地区。

　　非洲资源国的政策在今年出现了质的变化——不只是限制出口，而是直接掌控交易环节。其中刚果（金）的动作最具冲击力。今年3月份，该国颁布法令，赋予一家新成立的国有公司对全部手工开采的钴、铜等矿产的独家采购和出口权。官方说法是整顿手工采矿秩序、提高财政透明度，但实质是切断了过去活跃在这一领域的私营贸易商和国际买家的直接采购渠道。所有交易必须走国有平台，定价权向政府集中。5月份，刚果（金）政府又以市场调控为由，宣布暂停全部钴原料出口两个月，试图通过人为收紧供应来托住低迷的国际钴价。用行政命令直接干预国际流通，这在钴行业历史上相当罕见。加纳同样没有止步于此前的本地加工要求。今年4月份，加纳土地和自然资源部以强化监管为由，颁布即时生效的禁令，禁止一切形式的锂矿原矿和精矿出口，将本国锂资源出口通道阶段性完全关闭，同时，禁令未解除前，任何新项目的开发审批程序一概暂停，对于已在加纳获得矿权但尚未建成选冶设施的企业，项目受影响至停滞。纳米比亚在5月份将限制范围进一步扩大。内阁批准将石墨和锰新列入战略矿产清单，加上此前的锂、钴、稀土，关键矿产出口须经矿业部长特别许可，常规出口通道实质性关闭。许可条件是证明产品已在境内经过充分加工增值，标准由政府单方面认定，企业的谈判空间极为有限。

明面理由与真实动因

　　把这些案例放在一起看，各国给出的政策理由大致可以归为提升资源附加值、整顿行业秩序、保护国家利益、保障供应链安全。体面的表述中，仍不难发现政策变化的真正推动力。

　　一是财政压力。多数资源国在后疫情时期面临债务上升、货币贬值和财政赤字的多重挤压，而矿产出口往往是最容易抓取的收入来源。通过强制本地加工，资源国不仅想留下更多利润，更直接的目标是扩大税基。当经济下行、民生压力加大时，拿外国矿业公司开刀在政治上是相对安全且见效快的选项。

　　二是工业化焦虑。很多资源国的经济结构仍然高度依赖原矿出口，工业基础薄弱。这种“资源诅咒”带来的挫败感，在资源国本国精英阶层中积累了强烈的工业化诉求。印尼总统佐科多次公开讲过的“我们不能再卖原料了”，在非洲政坛同样有广泛共鸣。禁止原矿出口、强制本地加工，在政治上是极具号召力的叙事，能够动员国内舆论支持。

　　三是大国博弈下的议价空间。全球清洁能源转型和供应链安全焦虑叠加，使关键矿产成为地缘竞争的焦点。资源国敏锐地意识到，在大国争夺锂、钴、镍、稀土的背景下，自己手里的资源比10年前更值钱。收紧政策、制造不确定性，本身就是一种谈判筹码。资源国的这一轮政策收紧，本质上是在大国之间重新定价自身站位。

　　概括起来，这一轮政策收紧有3点共性：出口管制从原矿向中间品和精炼产品延伸，几乎不再给任何形态的原料留出口余地；国家之手从制定规则转向直接参与经营和交易，国企垄断、强制退出等工具被越来越多地使用；供应链从商业竞争走向阵营化分割，地缘因素对市场配置的挤压越来越重。这些变化发生在一个全球性的大背景之下，即清洁能源转型推高了对关键矿产的需求预期，大国竞争重塑了供应链的安全定义，而资源国在这一轮博弈中拥有了比过去更大的主动权和要价能力。

本土化浪潮并非适用于所有国家

　将矿产加工环节留在国内，这一目标在政治上极具号召力，但能否真正落地，取决于一个国家的基础设施、人才储备和市场容量。将当前推行本土化的资源国加以区分，大致可以分为三类，它们的执行前景差异很大。

　　第一类是以印尼为典型代表的产业基础较好的国家。印尼拥有相对充沛的年轻劳动力、低廉的能源成本和一定的工业配套，加上国内市场体量可观，因此，其在镍、铝土矿领域推行禁止原矿出口、强制下游建厂的政策具备现实条件。过去几年，印尼确实用镍矿禁令换来了从镍铁、不锈钢到电池材料的一整套产业集群落地。但是，即便在印尼，这种模式也有边界。当政策从镍铁、不锈钢向技术要求更高的电池前驱体、正极材料延伸时，对技术工人、知识产权保护和供应链协同的要求急剧上升，政策推进速度已出现放缓迹象。未来，印尼有能力在部分矿种上维持高强度的本土化要求，但在精尖材料环节，仍需要与外国企业达成某种妥协。

　　第二类是产业基础薄弱、高度依赖资源出口的国家，如刚果（金）、加纳、纳米比亚、几内亚等。这些国家面临共同的约束：电力供应不足、工业用水不稳定、熟练技工短缺、物流成本高。在这些地方建设一座选矿厂或冶炼厂，成本和周期远超在东亚或东南亚。当政策从号召变为强制时，高昂的投资门槛会让很多项目经济上不可行，企业要么选择搁置项目，要么设法通过其他方式绕开禁令。历史经验表明，在基础设施有明显短板的国家，禁止原矿出口若缺乏配套投入，容易出现大规模非法采矿和走私，政策实际效果大打折扣。这些国家的本土化口号可能喊得很响，但最终可能是在精矿出口与部分本地选矿之间达成一个折中，而不是真正实现全链条加工。

　　第三类是具备一定加工能力但缺乏消费市场的国家，如澳大利亚。澳大利亚拥有技术、资本和法治环境，也具有矿产加工能力，但它真正的角色是通过“矿产安全伙伴关系”等安排将原料供给日韩和欧美，借助盟友的冶炼和消费市场来降低对中国的依赖。这种路径与其说是本土化，不如说是供应链的阵营化选择。它在本土加工上的投入是选择性的、受补贴驱动的，而非以市场效率为出发点。

　　未来几年，本土化进程更可能呈现“局部深化、多线分化”的格局，部分国家继续向前推进，部分在碰壁后回调，部分则转向产业链联盟的模式。

对中国企业的影响与应对思路

　　这些变化已经在真实地影响着部分中国企业的海外经营。从采购端来看，中国原料获取路径变窄：刚果（金）国企垄断手工矿采购，直接切断了一批中小贸易商和冶炼厂的进货通道；加纳的出口禁令让前期已投入勘探和获取矿权的企业无法运出矿石，现金流被卡死；印尼的镍中间品标准调整和锡出口纯度门槛，使大量现有产能面临达标压力，不停产升级就可能失去出口资格。从资产端来看，澳大利亚的做法更具冲击性——从否决增持到要求强制退出，意味着已经在产的项目同样可能被要求剥离。这不仅带来直接的财务损失，更向其他投资目的地释放了一个信号：即便是合法持有、合规运营的资产，也可能因安全审查而被强制清退。

　　面对这种局面，中国企业现在应该着手做5件事。

　　第一，对所有已有海外项目做一轮“政策压力测试”。一方面是要学习分析现行法律法规；另一方面，是要专门分析所在国政策走向的几种可能情景：如果当地效仿刚果（金）搞国企垄断怎么办？如果政府突然要求追加下游投资或提高产品标准怎么办？如果出现类似澳大利亚的强制退出要求怎么办？针对每种情景提前制订预案，而不是等政策落地再被动反应。

　　第二，在投资架构上主动嵌入当地利益。资源国收紧政策的根本原因是觉得“外人拿走了太多”。与其等政策逼到门口再让渡利益，不如主动将所在国政府、国有企业、社区资本纳入项目股权结构，让有话语权的本地力量变成项目的利益相关方，提高政策变动时被连带冲击的门槛。

　　第三，分散采购来源，降低对单一国家的依赖性。过去在刚果（金）扎堆买钴、在印尼集中投镍的模式，在政策频繁变动的环境下风险过高。企业需要有意识地把采购半径扩大到多个国家，哪怕单一来源成本稍高，换来的是供应不被某一纸禁令瞬间切断的确定性。

　　第四，把回收利用切实纳入供应保障体系。镍、钴、锂在电池废料中的含量远高于原矿，海外政策越紧，国内城市矿山的价值就越突出。企业应与产业链上下游合作，建立稳定的再生资源回收渠道和处理能力，把二次资源在原料结构中占比的持续提升作为明确的经营目标来推进。

　　第五，在新项目谈判中为政策变动预留合同空间。合同条款中应加入稳定条款，明确约定若因法律变更导致项目经济性发生重大不利变化时的退出机制或补偿方式。国际仲裁条款同样需要提前设计，虽然不能阻止主权国家的政策变动，但至少能增加对方单方面毁约的成本，为谈判争取空间。

　　在当前环境下，全球矿产资源本土化浪潮仍在加深，而资源国的工具箱远没有用完——原矿之后是中间品，中间品之后是国家垄断、纯度壁垒和资产强制处置。对企业而言，临渊羡鱼不如退而结网，与其等待和期盼政策环境回到过去，不如把应对这种不确定性本身当作一项核心能力来建设。（郭达清）